探尋農(nóng)村治水“新藍(lán)海”
發(fā)布日期：2018-04-20 點(diǎn)擊：931
隨著我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的不斷深入，農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村污水治理的滯后性帶來了一系列諸如環(huán)境污染、消費(fèi)和服務(wù)業(yè)發(fā)展阻滯等問題。作為環(huán)保領(lǐng)域的新興市場(chǎng)，農(nóng)村污水治理不僅是各級(jí)地方政府改善農(nóng)民居住環(huán)境、重塑碧水藍(lán)天美麗鄉(xiāng)村的首要任務(wù)，也是積極對(duì)接城鄉(xiāng)資源、打開農(nóng)村消費(fèi)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的前提，是國家實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的必要條件之一。
近年來，各級(jí)政府部門認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，把改善農(nóng)村人居環(huán)境作為社會(huì)主義美麗新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，大力推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)取得顯著成效。但由于歷史欠賬較多、資金投入不足、融資渠道不暢等多重原因，現(xiàn)階段我國農(nóng)村污水處理水平明顯落后于城鎮(zhèn)地區(qū)，僅達(dá)到20%的處理率（城鎮(zhèn)污水處理率已達(dá)近90%）。“十三五”目標(biāo)規(guī)劃中已經(jīng)明確：到2020年實(shí)現(xiàn)污水處理率不少于60%的目標(biāo)。由此可見，農(nóng)村地區(qū)的污水治理任務(wù)將是各級(jí)地方政府的重要任務(wù)。
一、我國現(xiàn)階段農(nóng)村污水處理存在的主要問題
基于我國農(nóng)村水污染治理已成為迫在眉睫的問題，通過對(duì)我國農(nóng)村水污染治理領(lǐng)域的資金投入情況、污水處理規(guī)模狀況以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析。農(nóng)村水污染治理領(lǐng)域存在以下主要問題：
第一，農(nóng)村污水治理面臨極大的資金缺口。隨著農(nóng)村水污染治理的不斷推進(jìn)，通過政府方的財(cái)政預(yù)算支出完全覆蓋工程投資和運(yùn)營維護(hù)成本的方式難以為繼。一方面，“環(huán)�？空�”的傳統(tǒng)觀念在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放的農(nóng)村地區(qū)根深蒂固,農(nóng)村居民長期缺乏“為污染買單”的意識(shí)，農(nóng)村環(huán)境治理的資金來源主要是財(cái)政資金，且缺乏污水處理收費(fèi)環(huán)節(jié)的設(shè)置，但隨著農(nóng)村水污染治理的不斷深入，直接投資對(duì)區(qū)縣級(jí)人民政府財(cái)政形成了巨大壓力。另一方面，我國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式導(dǎo)致農(nóng)村污水治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)，且污水治理只是地區(qū)環(huán)境保護(hù)工程的組成部分，對(duì)于財(cái)力較為有限的區(qū)縣級(jí)政府而言，很難在兼顧全面環(huán)境整治的同時(shí)，還能保證對(duì)污水處理領(lǐng)域的持續(xù)大量投資。所以區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政能力較弱、傳統(tǒng)粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、歷史政策制定的不平衡是造成資金缺口的主要原因。
第二，農(nóng)村污水處理工程難以形成規(guī)模效益。由于農(nóng)村居民分布廣泛且分散，人口密度較小，通常一個(gè)普通村莊常住人口為2000-3000人，每日的人均生活污水排放量為80升，則該村莊僅產(chǎn)生污水160-240噸/日，與城市地區(qū)形成的日均百萬噸集聚化處理能力相比，農(nóng)村污水處理規(guī)模極小�？紤]到能源供應(yīng)成本、專業(yè)人員和技術(shù)的運(yùn)營成本等疊加成本，以及因農(nóng)村地廣人稀可能造成的污水收集量不達(dá)標(biāo)等情況，農(nóng)村地區(qū)的單位污水處理成本較城市的確更高。因此對(duì)于分散式的農(nóng)村污水處理模式，“經(jīng)濟(jì)性低下”和“無法形成集聚效應(yīng)”是首要的挑戰(zhàn)。
第三，農(nóng)村污水處理工程復(fù)雜，造價(jià)難以控制。早期的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。例如，在早期農(nóng)村道路的建設(shè)過程中并未預(yù)埋相應(yīng)的管道，再重新鋪設(shè)污水的地下管廊工程必然會(huì)對(duì)現(xiàn)有道路、綠化、農(nóng)田農(nóng)舍等基礎(chǔ)設(shè)施造成破壞和返工，工程單位造價(jià)勢(shì)必上漲。其次，在我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民住房普遍缺少統(tǒng)一的排污設(shè)置，存在雨污合流的現(xiàn)象，且居民改造意愿不強(qiáng)。要將改造工程納入施工預(yù)算，對(duì)居民房屋進(jìn)行雨污分流和排水管道的改造、重置無疑進(jìn)一步提高了施工的難度和總造價(jià)。
綜上所述，農(nóng)村地區(qū)粗放的生產(chǎn)經(jīng)營和生活環(huán)境亟待改變，單純依靠政府出資進(jìn)行復(fù)雜且經(jīng)濟(jì)性極低的污水處理工程已不現(xiàn)實(shí)。因此為農(nóng)村水污染治理領(lǐng)域引入社會(huì)資本和科學(xué)合理的技術(shù)勢(shì)在必行。
二、政企結(jié)合，合作發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙贏
政府始終是負(fù)責(zé)污水處理這類公益性項(xiàng)目的是第一責(zé)任人，同時(shí)在農(nóng)村綜合環(huán)境整治方面起著不可替代的主導(dǎo)作用。首先，政府能確保相關(guān)政策的細(xì)則落實(shí)，為項(xiàng)目的順利推進(jìn)提供保證。比如政府加強(qiáng)環(huán)保規(guī)劃的建設(shè)，從整體統(tǒng)籌規(guī)劃出發(fā)，把管道配套建設(shè)納入村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)中。政府還可以加大對(duì)村民的引導(dǎo)宣傳，使村民樹立起保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)的環(huán)保意識(shí)。但對(duì)于污水處理項(xiàng)目，僅有政策的保駕護(hù)航和資金的保障投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不僅需要前期的投入還要兼顧后期的運(yùn)營。所以對(duì)于政府而言最困難是如何確保污水廠正常的“運(yùn)轉(zhuǎn)”和高效的“運(yùn)營”。污水處理等環(huán)境治理類項(xiàng)目因其自帶的公益屬性，通過市場(chǎng)化收費(fèi)來覆蓋建設(shè)和運(yùn)營成本必然不可行，因此依賴政府的財(cái)政支出。政府作為項(xiàng)目的發(fā)起方，擁有總體策劃、制定保障政策、等優(yōu)勢(shì)；但同時(shí)由于普遍性的政府缺乏專業(yè)運(yùn)營的人員和技術(shù)等原因，運(yùn)營維護(hù)環(huán)節(jié)是政府的短板和弱勢(shì)。
相較于政府機(jī)構(gòu)，社會(huì)資本方在投融資能力、運(yùn)維技術(shù)和項(xiàng)目管控等方面突顯優(yōu)勢(shì)，且提供設(shè)計(jì)、采購、建設(shè)、運(yùn)營污水處理全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的專業(yè)社會(huì)資本方的優(yōu)勢(shì)更為突出。社會(huì)資本專業(yè)化的污水處理機(jī)構(gòu)在不同地區(qū)、不同地質(zhì)環(huán)境的大量污水處理項(xiàng)目中積累了豐富的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，可以充分做到因地制宜。從而在兼顧成本控制的同時(shí)，為農(nóng)村污水處理工程注入更專業(yè)的理念和技術(shù)并在項(xiàng)目實(shí)施和后期的管理過程中更好地規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)，降低項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)。但是，在工程施工過程中如面臨民、企關(guān)系無法協(xié)調(diào)等問題，政府的行政能力是項(xiàng)目能夠順利實(shí)施的重要保證。
2017年7月，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）更是要求“對(duì)政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式”，以“發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，提高政府參與效率”，“提升環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量，深入推進(jìn)供給側(cè)改革。”農(nóng)村污水處理領(lǐng)域?qū)嵭?/font>PPP模式是市場(chǎng)的趨勢(shì)所在，一方面，政府通過財(cái)政支出和項(xiàng)目協(xié)助、監(jiān)督來成為真正的“裁判員”；另一方面，社會(huì)資本方的專業(yè)性技術(shù)和管理能力可以極大地提高農(nóng)村污水處理設(shè)施的整體運(yùn)營水平。政府方和社會(huì)資本方充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域的專業(yè)化和規(guī)模化，這無疑是目前我國農(nóng)村污水處理領(lǐng)域的最佳實(shí)踐道路。
三、PPP模式實(shí)施關(guān)鍵和重點(diǎn)
（一）實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營
農(nóng)村污水處理項(xiàng)目為了解決體量偏小的問題，建議項(xiàng)目實(shí)施方將一定區(qū)域范圍內(nèi)的項(xiàng)目進(jìn)行打包捆綁，整合新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目來形成規(guī)模效益。政府方可適當(dāng)簡化土地使用審批流程，對(duì)捆綁打包的農(nóng)村污水項(xiàng)目采用一次性申報(bào)，一次性審查審批的辦法，切實(shí)降低時(shí)間成本和前期費(fèi)用，提高項(xiàng)目推進(jìn)的效率。除此之外，政府還可以通過制定折扣電價(jià)、所得稅返還等優(yōu)惠政策吸引更多的社會(huì)資本積極參與到農(nóng)村污水治理項(xiàng)目中。
（二）實(shí)現(xiàn)合理風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
為了合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，建議農(nóng)村污水處理PPP項(xiàng)目采取廠網(wǎng)一體化的合作模式，將污水收集風(fēng)險(xiǎn)部分與社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)合理分擔(dān)。由于污水處理量的顯著增加可以有效降低社會(huì)資本的處理成本，形成收益，因此社會(huì)資本可能有意愿進(jìn)行污水收集并承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府而言，只需做好裁判員角色，對(duì)社會(huì)資本按約定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，通過設(shè)置激勵(lì)相容機(jī)制并與社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，來切實(shí)提高項(xiàng)目的運(yùn)營水平和經(jīng)濟(jì)效益。
（三）建立多元化回報(bào)機(jī)制
鑒于農(nóng)村污水處理項(xiàng)目采用廠網(wǎng)一體化建設(shè)的基礎(chǔ)上，建議采用“使用量付費(fèi)+可用性付費(fèi)”的付費(fèi)方式。排水管網(wǎng)設(shè)施部分可按照項(xiàng)目的可用性及績效進(jìn)行付費(fèi)，以管網(wǎng)設(shè)施的維護(hù)質(zhì)量為考核內(nèi)容，政府按績效考核進(jìn)行補(bǔ)貼；污水處理設(shè)施部分根據(jù)投資額及處理規(guī)模等情況通過財(cái)務(wù)測(cè)算后確定，采用使用量付費(fèi)方式，依據(jù)處理達(dá)標(biāo)的污水量，政府提供相應(yīng)的付費(fèi)金額。
（四）探索新的付費(fèi)模式
農(nóng)村污水處理類項(xiàng)目應(yīng)以環(huán)境保護(hù)能力為最終績效的導(dǎo)向進(jìn)行評(píng)估。政府可采取以污水處理廠對(duì)污染物削減量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行付費(fèi)，污染物削減量的計(jì)算具體如下：單位時(shí)間內(nèi)進(jìn)廠污染物的污染物平均濃度×進(jìn)水量-出廠的污染物平均濃度×出水量＝單位時(shí)間內(nèi)污染物削減量。以污水處理污染物削減量為付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的模式優(yōu)勢(shì)明顯，一方面在污水處理量量少的情況下通過計(jì)算污染物削減比例使社會(huì)資本方有合理的收入；另一個(gè)方面可以降低因進(jìn)水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)而產(chǎn)生的的付費(fèi)，控制政府方的非必要支出；最后達(dá)標(biāo)的污水還可以進(jìn)行中水利用，提高水資源的利用效率。
對(duì)于被規(guī)模預(yù)計(jì)超過千億的農(nóng)村“新藍(lán)海”污水市場(chǎng)而言，農(nóng)村污水治理既是亟待解決的環(huán)保問題，亦是整體實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和產(chǎn)業(yè)化的大好時(shí)機(jī)。農(nóng)村污水治理通過PPP模式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，既可充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污水達(dá)標(biāo)處理和排放，改善農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境，從而提高農(nóng)民的生活質(zhì)量；也可保障地方政府和廣大農(nóng)民群眾進(jìn)一步完成“精準(zhǔn)脫貧”、“污染防治”兩大攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)任務(wù)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，還廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村一個(gè)青山綠水的美好時(shí)代。
